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發(fā)揮聯(lián)合國主渠道作用，構(gòu)建全球森林治理體系
信息來源：中國林業(yè)網(wǎng) 發(fā)布日期：2015-09-29 瀏覽次數(shù)：4597次
發(fā)揮聯(lián)合國主渠道作用 構(gòu)建全球森林治理體系
——聯(lián)合國森林論壇第十一屆會議《2015年后國際森林安排決議》解讀
中國綠色時報9月29日報道（作者 吳志民 鄭重 丁洪美） 國際森林問題經(jīng)過20多年的艱苦談判，在2015年5月召開的聯(lián)合國森林論壇第十一屆會議上，全球森林治理的許多機構(gòu)和機制等關(guān)鍵問題的談判都取得了重大進展。會議討論了未來全球森林治理體系的構(gòu)建，通過了《我們憧憬的國際森林安排》部長宣言和《2015年后國際森林安排決議》（以下簡稱《決議》）成果文件。這兩項重要成果被納入了聯(lián)合國發(fā)展峰會審議通過的新的全球可持續(xù)發(fā)展議程的考慮范圍，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
《決議》充分肯定了國際森林安排自形成以來取得的成就，特別是聯(lián)大通過的《國際森林文書》以及森林合作伙伴關(guān)系作出的貢獻，同時強調(diào)加強國際森林安排仍面臨諸多挑戰(zhàn)，各成員國應(yīng)繼續(xù)努力，為森林可持續(xù)經(jīng)營的推廣和實施作出貢獻。
回眸——肩負森林使命 迎接時代挑戰(zhàn)
9月25日聯(lián)合國發(fā)展峰會正式通過2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標，以替代“千年發(fā)展目標”，為全球可持續(xù)發(fā)展進行頂層設(shè)計。將森林全面融入新的可持續(xù)發(fā)展目標，顯示了國際社會對于森林在消除貧困以及應(yīng)對氣候變化方面起到的關(guān)鍵作用的認識正在不斷增強。
20世紀90年代，一系列環(huán)境事件的發(fā)生引起了各國政府和人們對環(huán)境問題的高度關(guān)注，掀起了一場國際環(huán)境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態(tài)功能，是全球環(huán)境領(lǐng)域的重點要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬公頃的面積減少，其中熱帶發(fā)展中國家平均每年減少森林1360萬公頃，全球森林資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的國際浪潮下，國際社會也開始了積極的國際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會是全球可持續(xù)發(fā)展歷史上的一個里程碑，不僅確立了世界各國在可持續(xù)發(fā)展和國際合作中的一般性原則，而且推動了全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。發(fā)達國家試圖在會上通過一個具有法律約束力的森林公約，但由于森林問題的復(fù)雜性和重要性，發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益分歧巨大，雙方最終在妥協(xié)下通過了一項不具法律約束力的《關(guān)于森林問題的原則聲明》。該聲明是全球首個關(guān)于森林問題協(xié)商一致的意見，全文共提出了15條供各國參考的森林問題原則，包括主權(quán)原則、可持續(xù)發(fā)展原則及森林可持續(xù)經(jīng)營原則等。會議達成的《21世紀議程》在第十一章中還專門論述了毀林問題，內(nèi)容包括維持森林的多種功能、加強森林可持續(xù)經(jīng)營、促進森林的有效利用、加強對森林管理的規(guī)劃。
為繼續(xù)推動國際森林問題談判，聯(lián)合國經(jīng)社理事會于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會下分別設(shè)立了政府間森林問題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國對森林主權(quán)、法律和政策等問題存在嚴重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第八次會議建議下，聯(lián)合國經(jīng)社理事會成立了聯(lián)合國森林論壇（UNFF），其目標是促進所有類型森林的經(jīng)營、保護和可持續(xù)發(fā)展；同時成立了森林合作伙伴關(guān)系（CPF），協(xié)助UNFF工作。迄今，UNFF已召開了11屆會議。2007年舉行的UNFF第七屆會議通過了《關(guān)于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡稱《國際森林文書》）?！秶H森林文書》是各國政府推進森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，也是國際森林問題談判的里程碑和新起點。按照UNFF通過的《2007年-2015年多年工作計劃》，UNFF第十一屆會議成為決定未來全球森林治理體系的關(guān)鍵節(jié)點。
進程——全球森林治理體系的過去、現(xiàn)狀和未來
在UNFF第十一屆會議上，經(jīng)過兩周的激烈交鋒與論戰(zhàn)，各成員國在最后時刻通過了具有里程碑意義的《2015年后國際森林安排決議》?！稕Q議》全面細致地對2015年至2030年的國際森林安排作出了明確闡述，具有很強的指導(dǎo)性和可操作性，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
根據(jù)《決議》，新國際森林安排包括UNFF及其成員國、UNFF秘書處、森林合作伙伴關(guān)系、全球森林資金網(wǎng)絡(luò)和UNFF信托基金，并歡迎國際、區(qū)域和次區(qū)域組織和進程、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與，有效期至2030年。國際森林安排的主要目標是：履行《聯(lián)合國森林文書》，推動全球森林可持續(xù)經(jīng)營；加強森林對2015年后發(fā)展議程作出的貢獻；促進國際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級公私伙伴關(guān)系和跨部門合作?！稕Q議》強調(diào)，2015年后國際森林安排應(yīng)以透明、有效、高效和負責(zé)任的方式運行，且應(yīng)為其他涉林協(xié)議、進程和倡議提供附加值，并促進一致性、合作與協(xié)同增效。
聯(lián)合國森林論壇
UNFF為聯(lián)合國經(jīng)社理事會附屬機構(gòu)，向聯(lián)合國所有成員開放，目前共有197個成員國，秘書處位于美國紐約聯(lián)合國總部。UNFF主要作為全球林業(yè)政策協(xié)調(diào)和對話平臺，加強各國對實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，提高森林對全球發(fā)展目標的貢獻，促進國際合作等。
UNFF自成立以來取得了諸多成就，2006年設(shè)定了4項全球森林目標，2007年達成了《國際森林文書》，初步建立了全球林業(yè)政策框架。在UNFF的推動下，聯(lián)合國大會決定將2011年定為聯(lián)合國森林年，將每年3月21日定為國際森林日，各國紛紛開展相關(guān)慶?；顒?，有效地提升了公眾對森林多種功能和重要性的認識。通過UNFF的努力，森林被納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會成果文件《我們憧憬的未來》及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機制，無法支持發(fā)展中國家開展森林可持續(xù)經(jīng)營，其決議也沒有得到全面落實；面對全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協(xié)調(diào)其他國際公約和機構(gòu)的有效途徑；在機構(gòu)安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責(zé)無力完成。
針對上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業(yè)政策制定、協(xié)調(diào)和對話平臺的作用，提出推動制定一致和協(xié)調(diào)的林業(yè)國際政策，強調(diào)了高級別政治參與的重要性。新國際森林安排將UNFF以往兩年一次會議改為每年一次會議，并視情況召開高級別會議，以加快實施森林可持續(xù)經(jīng)營，解決全球涉林挑戰(zhàn)和新出現(xiàn)的問題。
未來UNFF將實現(xiàn)由單一政策對話向兼顧實施森林可持續(xù)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變?！稕Q議》規(guī)定，UNFF將開始負責(zé)評估論壇在執(zhí)行其決議和決定、《國際森林文書》和戰(zhàn)略規(guī)劃方面取得的進展，加強森林政策的一致性、對話與合作，推動全球涉林進程的協(xié)同效應(yīng)，回顧森林可持續(xù)經(jīng)營資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動森林可持續(xù)經(jīng)營最佳實踐的分享。
《聯(lián)合國森林文書》
《國際森林文書》由2007年第六十二屆聯(lián)合國大會62/98號決議通過，其核心內(nèi)容是加強各級有效實施森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾和行動，實現(xiàn)全球森林的共同目標；增強森林對實現(xiàn)千年發(fā)展目標，特別是與脫貧和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標在內(nèi)的國際發(fā)展目標的貢獻；為國家行動和國際合作提供框架。
《國際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業(yè)發(fā)展目標；提出了國際社會和各成員國應(yīng)采取的政策措施?！秶H森林文書》要求各國加強對實行森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，制定和實施國家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和計劃，將林業(yè)發(fā)展納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略，建立和實施林業(yè)發(fā)展的資金機制，加強林業(yè)立法、執(zhí)法和行政管理，鼓勵全社會辦林業(yè)，加強林業(yè)科研和教育，積極開展區(qū)域和全球林業(yè)合作等，并要求各國對文書的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、評估和報告。
《國際森林文書》是在10多年談判基礎(chǔ)上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認為是未來林業(yè)國際法的基礎(chǔ)，為全球森林可持續(xù)經(jīng)營提供了一個政策框架，為國家、區(qū)域和全球?qū)用鎴?zhí)行森林可持續(xù)經(jīng)營提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺中的地位。然而，由于《國際森林文書》非法律約束力的性質(zhì)，缺乏有效的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)以及監(jiān)測評估和報告機制，因此執(zhí)行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標在內(nèi)的《國際森林文書》的繼續(xù)有效性和價值，強調(diào)需要加強和促進各級的執(zhí)行，評估2007年以來的涉林進展，決定根據(jù)2015年后發(fā)展議程，將全球森林目標延期至2030年，并將《國際森林文書》更名為《聯(lián)合國森林文書》，敦促成員國將《聯(lián)合國森林文書》作為實施森林可持續(xù)經(jīng)營和2015年后發(fā)展議程中涉林國家行動和國際合作的綜合框架。
全球森林資金機制
由于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟和能力上存在巨大差距，在履行《國際森林文書》中，向發(fā)展中國家提供用于執(zhí)行的資金和技術(shù)協(xié)助是必不可少的執(zhí)行機制。然而，《國際森林文書》中并未對資金問題給予明確安排，因此，資金問題成為國際森林談判長期的重點議題。由于一直以來國際森林安排對執(zhí)行方式的努力大多在政策建議和協(xié)商上，沒有達成實質(zhì)性行動，因此資金的供給仍然未能解決。
當(dāng)前，國際森林安排和《國際森林文書》僅有的執(zhí)行機制是UNFF于2009年建立的協(xié)調(diào)機制進程，負責(zé)協(xié)助各國籌集林業(yè)資金，簡化從各種渠道獲得森林可持續(xù)經(jīng)營資金的程序等8項任務(wù)。自成立以來，協(xié)調(diào)機制進程通過召開會議了解了小島國、低森林覆蓋率國家和最不發(fā)達國家的林業(yè)資金需求，并籌得了240萬美元外部資金。然而，各主要國際林業(yè)資金渠道沒有為協(xié)調(diào)機制進程提供實質(zhì)性支持，其職能未能充分發(fā)揮，在促進全球森林可持續(xù)經(jīng)營籌資領(lǐng)域的作用也十分有限。為此，協(xié)調(diào)機制進程遠遠沒有達到發(fā)展中國家對資金支持的預(yù)期，全球森林可持續(xù)經(jīng)營未來還需要更加完善的資金機制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒有唯一的解決辦法，公共和私營、國內(nèi)和國際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關(guān)方需要共同開展行動。為了加強協(xié)調(diào)機制進程，并加強有效性，決定將協(xié)調(diào)機制進程升級為“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”，幫助各國制定國家森林資金戰(zhàn)略，為實施森林可持續(xù)經(jīng)營調(diào)動資源，在國家森林規(guī)劃或類似規(guī)劃的框架內(nèi)，獲取現(xiàn)有渠道資金，以實施森林可持續(xù)經(jīng)營?！叭蛏仲Y金網(wǎng)絡(luò)”還負責(zé)開展能力建設(shè)項目，以提升發(fā)展中國家申請和執(zhí)行國際林業(yè)項目的能力?！稕Q議》還邀請全球環(huán)境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”的工作。
森林合作伙伴關(guān)系
聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其2000/35號決議中邀請聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、國際和區(qū)域組織開展合作，從而形成了森林合作伙伴關(guān)系（CPF）。CPF是一個非正式的、自愿參與的平臺，由14個國際組織、機構(gòu)和秘書處組成，包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際林業(yè)研究中心、國際熱帶木材組織、國際林聯(lián)、生物多樣性公約秘書處、全球環(huán)境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯(lián)合國森林論壇秘書處、聯(lián)合國氣候變化公約秘書處、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境署、世界農(nóng)用林中心、世界銀行、世界自然保護聯(lián)盟。
CPF的主要任務(wù)是協(xié)助UNFF及其成員國工作，并增進伙伴關(guān)系成員在與森林有關(guān)的活動中的合作和協(xié)調(diào)?！秶H森林文書》也要求CPF成員支持《國際森林文書》，并在文書成員國開展相關(guān)履約工作。
CPF成員機構(gòu)在全球林業(yè)行業(yè)的重要地位和影響力，使森林可持續(xù)經(jīng)營的全球認同得以提高。CPF也是國際森林安排重要的國際林業(yè)信息來源。CPF自成立以來，為國際森林安排和森林可持續(xù)經(jīng)營提供了許多綜合專家意見，如共同向聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提交關(guān)于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業(yè)信息和技術(shù)支持，包括發(fā)布了《2012年全球林業(yè)資金研究報告》；還通過專家小組和會議等途徑，幫助UNFF改進國家報告等工作。
然而，CPF的自愿性質(zhì)和薄弱的機制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導(dǎo)致CPF沒有完成其支持論壇工作的職責(zé)。首先，CPF作為一個非正式、自愿性的機制，沒有獨立的機構(gòu)安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒有確立明確的工作方案和目標，因此成員缺乏參與感、缺乏協(xié)調(diào)；其次，CPF不具備支持相關(guān)活動的專項資金，導(dǎo)致成員機構(gòu)存在參與積極性低、開展具體工作困難等問題。從CPF的實際產(chǎn)出來看，CPF成員機構(gòu)所開展的林業(yè)相關(guān)工作依舊圍繞各自的工作重點進行，各自為政，沒有形成有效的合力支持UNFF的相關(guān)工作，這實際也進一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國的工作；為UNFF提供科技建議；加強各成員組織機構(gòu)之間的一致性以及各級政策和項目的合作與協(xié)調(diào)；促進《聯(lián)合國森林文書》的履行，包括全球森林目標的實現(xiàn)和森林為2015年后發(fā)展議程作出的貢獻。
《決議》重申CPF應(yīng)以公開、透明和靈活的方式運作，繼續(xù)接受UNFF的指導(dǎo)，定期回顧有效性并向UNFF會議提交協(xié)調(diào)的信息和進展報告。《決議》鼓勵CPF及其成員組織機構(gòu)通過簽署多邊諒解備忘錄，制定正規(guī)的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業(yè)知識的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動的優(yōu)先事項，進一步開展聯(lián)合行動；呼吁各國和CPF成員組織管理機構(gòu)設(shè)立支持CPF工作的專項資金，以達到協(xié)同增效的目的。
聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標
在2000年9月聯(lián)合國首腦會議上，189個國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套有時限的目標和指標，這些目標被統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當(dāng)時森林的社會影響力有限，MDG中并沒有體現(xiàn)森林應(yīng)有的地位和作用。森林只位于“目標7：確保環(huán)境的可持續(xù)能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯(lián)合國在2011年開始著手草擬取代MDG的2015年后發(fā)展議程。2012年舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會“里約+20峰會”又決定制定一個“可持續(xù)發(fā)展目標”（SDG）。SDG致力于將2015年后發(fā)展議程的焦點由人類發(fā)展拓展至強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三位一體的可持續(xù)發(fā)展；將2015年后發(fā)展議程的目標范圍由發(fā)展中國家擴大至所有國家，形成所謂普遍性的發(fā)展議程。2014年7月負責(zé)草擬SDG的“開放工作組”向聯(lián)大提出了17項目標及其具體指標，并在今年9月25日獲聯(lián)合國峰會通過。相比MDG，森林問題在2015后全球發(fā)展議程中的地位在這次會議中得到大幅提升。在全球可持續(xù)發(fā)展目標中，森林與生物多樣性、荒漠化等問題共同成為陸地生態(tài)系統(tǒng)保護目標。另外，在其他目標中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標中，都有涉林表述，國際社會對森林的影響和作用的認識有了質(zhì)的跨越，森林問題已經(jīng)融入全球可持續(xù)發(fā)展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯(lián)大可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組在其提議的可持續(xù)發(fā)展目標中，肯定了森林及森林可持續(xù)經(jīng)營的價值，并強調(diào)森林可以為實現(xiàn)2015年后發(fā)展議程、消除貧困、促進人類社會可持續(xù)發(fā)展目標作出更大貢獻?！稕Q議》強調(diào)了應(yīng)確保國際森林安排與2015年后發(fā)展議程和多邊涉林協(xié)議之間的協(xié)調(diào)和一致性。UNFF應(yīng)成為執(zhí)行、協(xié)調(diào)和評估2015年后發(fā)展議程涉林目標的工作機制，向可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇報告工作進展，在其戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮其在2015年后發(fā)展議程執(zhí)行中的作用和貢獻。
其他國際森林安排
《決議》強調(diào)，要加強森林可持續(xù)經(jīng)營的監(jiān)督、評估和報告機制，進一步簡化和協(xié)調(diào)報告形式，邀請成員國開展監(jiān)督、評估工作?！稕Q議》還重申了區(qū)域和次區(qū)域參與、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與的重要性，強調(diào)進一步開拓參與方式，促進以上各方對UNFF和國際森林安排的貢獻。
《決議》決定UNFF應(yīng)該制定2017年-2030年間戰(zhàn)略規(guī)劃，并與國際森林安排的目標相一致；決定2024年開展國際森林安排有效性中期評估，可考慮達成有法律約束力的森林公約、設(shè)立自愿性全球森林基金等選項，在2030年開展最終評估；呼吁包括金融機構(gòu)和其他有能力機構(gòu)在內(nèi)的捐助國政府和國際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關(guān)工作。
中國——展示大國外交風(fēng)范 體現(xiàn)發(fā)展中國家意志
UNFF第十一屆會議上，中國代表團本著尊重歷史、重視現(xiàn)實、協(xié)商包容、合作共贏的原則，充分認識多邊談判的復(fù)雜性，采取主動姿態(tài)，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的。中國國家林業(yè)局副局長張永利在部長級會議中闡明了中方關(guān)于2015年后國際森林安排的國家立場，得到各方的高度評價。中方代表在論壇談判中展示了大國外交風(fēng)范，談判結(jié)果充分體現(xiàn)了中國以及大多數(shù)發(fā)展中國家的意志。
2014年10月，中國、奧地利、加拿大、芬蘭、德國、瑞士和美國共同在北京成功舉辦“2015年后國際森林安排研討會”暨聯(lián)合國森林論壇國家倡議會議。這次會議搭建了國際交流平臺，讓各國代表充分發(fā)表各自的主張，讓不同觀點在互動中逐漸交融，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的，為UNFF第十一屆會議構(gòu)建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎(chǔ)。
《決議》高度評價了中國主辦的聯(lián)合國森林論壇國家倡議會議，贊賞各國、國際組織和其他利益攸關(guān)方在推動國際森林安排進程中作出的貢獻；明確表示，這些努力為推動國際森林安排進程發(fā)揮了重要作用。
中國政府高度重視UNFF第十一屆會議，派出了由外交部和國家林業(yè)局組成的中國代表團。代表團出發(fā)前準備充分，制定了談判對案，在兩周的談判中，代表團夜以繼日，克服各種困難，協(xié)調(diào)各方立場。中國代表的發(fā)言和核心關(guān)切在《決議》中得到了充分的體現(xiàn)，中國林業(yè)的國際影響力得到有效提升。
國家林業(yè)局對外合作項目中心常務(wù)副主任吳志民被推選為主席團副主席，這是中國人第一次擔(dān)任UNFF主席團副主席一職，彰顯了中國林業(yè)國際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國際社會有共同的政治意愿，聯(lián)合國成員國不希望維持現(xiàn)狀，都有求變的共同目標，致力于推進國際森林安排進程。但是，各國在如何實現(xiàn)目標上存在巨大分歧。中國充分發(fā)揮新興國家影響力，通過不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發(fā)揮了建設(shè)性作用。
過去20年，中國在UNFF這一平臺上實現(xiàn)了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當(dāng)事者“參與談”，再到作為引領(lǐng)者“主動推”的角色轉(zhuǎn)變。如今，中國已經(jīng)成為國際森林問題談判中不可或缺的重要力量。
《決議》充分肯定了國際森林安排自形成以來取得的成就，特別是聯(lián)大通過的《國際森林文書》以及森林合作伙伴關(guān)系作出的貢獻，同時強調(diào)加強國際森林安排仍面臨諸多挑戰(zhàn)，各成員國應(yīng)繼續(xù)努力，為森林可持續(xù)經(jīng)營的推廣和實施作出貢獻。
回眸——肩負森林使命 迎接時代挑戰(zhàn)
9月25日聯(lián)合國發(fā)展峰會正式通過2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標，以替代“千年發(fā)展目標”，為全球可持續(xù)發(fā)展進行頂層設(shè)計。將森林全面融入新的可持續(xù)發(fā)展目標，顯示了國際社會對于森林在消除貧困以及應(yīng)對氣候變化方面起到的關(guān)鍵作用的認識正在不斷增強。
20世紀90年代，一系列環(huán)境事件的發(fā)生引起了各國政府和人們對環(huán)境問題的高度關(guān)注，掀起了一場國際環(huán)境治理熱潮。森林約占全球陸地面積的1/3，擁有重要的生態(tài)功能，是全球環(huán)境領(lǐng)域的重點要素之一。1980年至1990年間，全球森林平均以每年990萬公頃的面積減少，其中熱帶發(fā)展中國家平均每年減少森林1360萬公頃，全球森林資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的國際浪潮下，國際社會也開始了積極的國際森林治理探索之路。
1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會是全球可持續(xù)發(fā)展歷史上的一個里程碑，不僅確立了世界各國在可持續(xù)發(fā)展和國際合作中的一般性原則，而且推動了全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。發(fā)達國家試圖在會上通過一個具有法律約束力的森林公約，但由于森林問題的復(fù)雜性和重要性，發(fā)展中國家與發(fā)達國家利益分歧巨大，雙方最終在妥協(xié)下通過了一項不具法律約束力的《關(guān)于森林問題的原則聲明》。該聲明是全球首個關(guān)于森林問題協(xié)商一致的意見，全文共提出了15條供各國參考的森林問題原則，包括主權(quán)原則、可持續(xù)發(fā)展原則及森林可持續(xù)經(jīng)營原則等。會議達成的《21世紀議程》在第十一章中還專門論述了毀林問題，內(nèi)容包括維持森林的多種功能、加強森林可持續(xù)經(jīng)營、促進森林的有效利用、加強對森林管理的規(guī)劃。
為繼續(xù)推動國際森林問題談判，聯(lián)合國經(jīng)社理事會于1995年至1997年和1997年至2000年間，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會下分別設(shè)立了政府間森林問題工作組和政府間森林論壇。但是由于各國對森林主權(quán)、法律和政策等問題存在嚴重分歧，談判舉步維艱，成果甚微。
2000年10月，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第八次會議建議下，聯(lián)合國經(jīng)社理事會成立了聯(lián)合國森林論壇（UNFF），其目標是促進所有類型森林的經(jīng)營、保護和可持續(xù)發(fā)展；同時成立了森林合作伙伴關(guān)系（CPF），協(xié)助UNFF工作。迄今，UNFF已召開了11屆會議。2007年舉行的UNFF第七屆會議通過了《關(guān)于所有類型森林的不具法律約束力文書》（以下簡稱《國際森林文書》）?！秶H森林文書》是各國政府推進森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，也是國際森林問題談判的里程碑和新起點。按照UNFF通過的《2007年-2015年多年工作計劃》，UNFF第十一屆會議成為決定未來全球森林治理體系的關(guān)鍵節(jié)點。
進程——全球森林治理體系的過去、現(xiàn)狀和未來
在UNFF第十一屆會議上，經(jīng)過兩周的激烈交鋒與論戰(zhàn)，各成員國在最后時刻通過了具有里程碑意義的《2015年后國際森林安排決議》?！稕Q議》全面細致地對2015年至2030年的國際森林安排作出了明確闡述，具有很強的指導(dǎo)性和可操作性，決定了未來15年全球森林政策走向和全球林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對提高森林在全球可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位有著重要意義。
根據(jù)《決議》，新國際森林安排包括UNFF及其成員國、UNFF秘書處、森林合作伙伴關(guān)系、全球森林資金網(wǎng)絡(luò)和UNFF信托基金，并歡迎國際、區(qū)域和次區(qū)域組織和進程、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與，有效期至2030年。國際森林安排的主要目標是：履行《聯(lián)合國森林文書》，推動全球森林可持續(xù)經(jīng)營；加強森林對2015年后發(fā)展議程作出的貢獻；促進國際合作，包括南北合作、南南合作及三邊合作，以及各級公私伙伴關(guān)系和跨部門合作?！稕Q議》強調(diào)，2015年后國際森林安排應(yīng)以透明、有效、高效和負責(zé)任的方式運行，且應(yīng)為其他涉林協(xié)議、進程和倡議提供附加值，并促進一致性、合作與協(xié)同增效。
聯(lián)合國森林論壇
UNFF為聯(lián)合國經(jīng)社理事會附屬機構(gòu)，向聯(lián)合國所有成員開放，目前共有197個成員國，秘書處位于美國紐約聯(lián)合國總部。UNFF主要作為全球林業(yè)政策協(xié)調(diào)和對話平臺，加強各國對實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，提高森林對全球發(fā)展目標的貢獻，促進國際合作等。
UNFF自成立以來取得了諸多成就，2006年設(shè)定了4項全球森林目標，2007年達成了《國際森林文書》，初步建立了全球林業(yè)政策框架。在UNFF的推動下，聯(lián)合國大會決定將2011年定為聯(lián)合國森林年，將每年3月21日定為國際森林日，各國紛紛開展相關(guān)慶?；顒?，有效地提升了公眾對森林多種功能和重要性的認識。通過UNFF的努力，森林被納入聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會成果文件《我們憧憬的未來》及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標等重要全球議程，森林在全球政治中的地位得到凸顯。
然而，UNFF機制也存在許多不足，特別是UNFF缺乏有效的全球森林資金機制，無法支持發(fā)展中國家開展森林可持續(xù)經(jīng)營，其決議也沒有得到全面落實；面對全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏協(xié)調(diào)其他國際公約和機構(gòu)的有效途徑；在機構(gòu)安排方面，UNFF秘書處缺乏足夠的人員和資金支持，大量職責(zé)無力完成。
針對上述情況，《決定》重申了UNFF作為全球唯一林業(yè)政策制定、協(xié)調(diào)和對話平臺的作用，提出推動制定一致和協(xié)調(diào)的林業(yè)國際政策，強調(diào)了高級別政治參與的重要性。新國際森林安排將UNFF以往兩年一次會議改為每年一次會議，并視情況召開高級別會議，以加快實施森林可持續(xù)經(jīng)營，解決全球涉林挑戰(zhàn)和新出現(xiàn)的問題。
未來UNFF將實現(xiàn)由單一政策對話向兼顧實施森林可持續(xù)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變?！稕Q議》規(guī)定，UNFF將開始負責(zé)評估論壇在執(zhí)行其決議和決定、《國際森林文書》和戰(zhàn)略規(guī)劃方面取得的進展，加強森林政策的一致性、對話與合作，推動全球涉林進程的協(xié)同效應(yīng)，回顧森林可持續(xù)經(jīng)營資金的可獲得性，并就上述工作提出建議。UNFF還將致力于推動森林可持續(xù)經(jīng)營最佳實踐的分享。
《聯(lián)合國森林文書》
《國際森林文書》由2007年第六十二屆聯(lián)合國大會62/98號決議通過，其核心內(nèi)容是加強各級有效實施森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾和行動，實現(xiàn)全球森林的共同目標；增強森林對實現(xiàn)千年發(fā)展目標，特別是與脫貧和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標在內(nèi)的國際發(fā)展目標的貢獻；為國家行動和國際合作提供框架。
《國際森林文書》涉及所有類型森林，確立了全球林業(yè)發(fā)展目標；提出了國際社會和各成員國應(yīng)采取的政策措施?！秶H森林文書》要求各國加強對實行森林可持續(xù)經(jīng)營的政治承諾，制定和實施國家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和計劃，將林業(yè)發(fā)展納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略，建立和實施林業(yè)發(fā)展的資金機制，加強林業(yè)立法、執(zhí)法和行政管理，鼓勵全社會辦林業(yè)，加強林業(yè)科研和教育，積極開展區(qū)域和全球林業(yè)合作等，并要求各國對文書的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、評估和報告。
《國際森林文書》是在10多年談判基礎(chǔ)上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被認為是未來林業(yè)國際法的基礎(chǔ)，為全球森林可持續(xù)經(jīng)營提供了一個政策框架，為國家、區(qū)域和全球?qū)用鎴?zhí)行森林可持續(xù)經(jīng)營提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平臺中的地位。然而，由于《國際森林文書》非法律約束力的性質(zhì)，缺乏有效的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)以及監(jiān)測評估和報告機制，因此執(zhí)行成果有限。
《決議》肯定了包括全球森林目標在內(nèi)的《國際森林文書》的繼續(xù)有效性和價值，強調(diào)需要加強和促進各級的執(zhí)行，評估2007年以來的涉林進展，決定根據(jù)2015年后發(fā)展議程，將全球森林目標延期至2030年，并將《國際森林文書》更名為《聯(lián)合國森林文書》，敦促成員國將《聯(lián)合國森林文書》作為實施森林可持續(xù)經(jīng)營和2015年后發(fā)展議程中涉林國家行動和國際合作的綜合框架。
全球森林資金機制
由于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟和能力上存在巨大差距，在履行《國際森林文書》中，向發(fā)展中國家提供用于執(zhí)行的資金和技術(shù)協(xié)助是必不可少的執(zhí)行機制。然而，《國際森林文書》中并未對資金問題給予明確安排，因此，資金問題成為國際森林談判長期的重點議題。由于一直以來國際森林安排對執(zhí)行方式的努力大多在政策建議和協(xié)商上，沒有達成實質(zhì)性行動，因此資金的供給仍然未能解決。
當(dāng)前，國際森林安排和《國際森林文書》僅有的執(zhí)行機制是UNFF于2009年建立的協(xié)調(diào)機制進程，負責(zé)協(xié)助各國籌集林業(yè)資金，簡化從各種渠道獲得森林可持續(xù)經(jīng)營資金的程序等8項任務(wù)。自成立以來，協(xié)調(diào)機制進程通過召開會議了解了小島國、低森林覆蓋率國家和最不發(fā)達國家的林業(yè)資金需求，并籌得了240萬美元外部資金。然而，各主要國際林業(yè)資金渠道沒有為協(xié)調(diào)機制進程提供實質(zhì)性支持，其職能未能充分發(fā)揮，在促進全球森林可持續(xù)經(jīng)營籌資領(lǐng)域的作用也十分有限。為此，協(xié)調(diào)機制進程遠遠沒有達到發(fā)展中國家對資金支持的預(yù)期，全球森林可持續(xù)經(jīng)營未來還需要更加完善的資金機制。
《決議》重申了所有森林融資需求沒有唯一的解決辦法，公共和私營、國內(nèi)和國際、雙邊和多邊渠道的所有利益攸關(guān)方需要共同開展行動。為了加強協(xié)調(diào)機制進程，并加強有效性，決定將協(xié)調(diào)機制進程升級為“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”，幫助各國制定國家森林資金戰(zhàn)略，為實施森林可持續(xù)經(jīng)營調(diào)動資源，在國家森林規(guī)劃或類似規(guī)劃的框架內(nèi)，獲取現(xiàn)有渠道資金，以實施森林可持續(xù)經(jīng)營?！叭蛏仲Y金網(wǎng)絡(luò)”還負責(zé)開展能力建設(shè)項目，以提升發(fā)展中國家申請和執(zhí)行國際林業(yè)項目的能力?！稕Q議》還邀請全球環(huán)境基金和綠色氣候基金在資金、人員等方面支持“全球森林資金網(wǎng)絡(luò)”的工作。
森林合作伙伴關(guān)系
聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其2000/35號決議中邀請聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、國際和區(qū)域組織開展合作，從而形成了森林合作伙伴關(guān)系（CPF）。CPF是一個非正式的、自愿參與的平臺，由14個國際組織、機構(gòu)和秘書處組成，包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際林業(yè)研究中心、國際熱帶木材組織、國際林聯(lián)、生物多樣性公約秘書處、全球環(huán)境基金、防治荒漠化公約秘書處、聯(lián)合國森林論壇秘書處、聯(lián)合國氣候變化公約秘書處、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境署、世界農(nóng)用林中心、世界銀行、世界自然保護聯(lián)盟。
CPF的主要任務(wù)是協(xié)助UNFF及其成員國工作，并增進伙伴關(guān)系成員在與森林有關(guān)的活動中的合作和協(xié)調(diào)?！秶H森林文書》也要求CPF成員支持《國際森林文書》，并在文書成員國開展相關(guān)履約工作。
CPF成員機構(gòu)在全球林業(yè)行業(yè)的重要地位和影響力，使森林可持續(xù)經(jīng)營的全球認同得以提高。CPF也是國際森林安排重要的國際林業(yè)信息來源。CPF自成立以來，為國際森林安排和森林可持續(xù)經(jīng)營提供了許多綜合專家意見，如共同向聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提交關(guān)于“里約+20和森林”的文件；向UNFF提供林業(yè)信息和技術(shù)支持，包括發(fā)布了《2012年全球林業(yè)資金研究報告》；還通過專家小組和會議等途徑，幫助UNFF改進國家報告等工作。
然而，CPF的自愿性質(zhì)和薄弱的機制安排也使其存在許多工作安排上的缺陷，導(dǎo)致CPF沒有完成其支持論壇工作的職責(zé)。首先，CPF作為一個非正式、自愿性的機制，沒有獨立的機構(gòu)安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，沒有確立明確的工作方案和目標，因此成員缺乏參與感、缺乏協(xié)調(diào)；其次，CPF不具備支持相關(guān)活動的專項資金，導(dǎo)致成員機構(gòu)存在參與積極性低、開展具體工作困難等問題。從CPF的實際產(chǎn)出來看，CPF成員機構(gòu)所開展的林業(yè)相關(guān)工作依舊圍繞各自的工作重點進行，各自為政，沒有形成有效的合力支持UNFF的相關(guān)工作，這實際也進一步加劇了全球森林治理體系的破碎化。
《決議》重新確定了CPF的核心職能，包括：支持UNFF及其成員國的工作；為UNFF提供科技建議；加強各成員組織機構(gòu)之間的一致性以及各級政策和項目的合作與協(xié)調(diào)；促進《聯(lián)合國森林文書》的履行，包括全球森林目標的實現(xiàn)和森林為2015年后發(fā)展議程作出的貢獻。
《決議》重申CPF應(yīng)以公開、透明和靈活的方式運作，繼續(xù)接受UNFF的指導(dǎo)，定期回顧有效性并向UNFF會議提交協(xié)調(diào)的信息和進展報告。《決議》鼓勵CPF及其成員組織機構(gòu)通過簽署多邊諒解備忘錄，制定正規(guī)的工作程序，有效履行職能；積極考慮吸收具有重要涉林專業(yè)知識的額外成員；明確CPF所有或部分成員集體行動的優(yōu)先事項，進一步開展聯(lián)合行動；呼吁各國和CPF成員組織管理機構(gòu)設(shè)立支持CPF工作的專項資金，以達到協(xié)同增效的目的。
聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標
在2000年9月聯(lián)合國首腦會議上，189個國家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對婦女的歧視等問題，商定了一套有時限的目標和指標，這些目標被統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標”（MDG），被置于全球議程的核心。但是，由于當(dāng)時森林的社會影響力有限，MDG中并沒有體現(xiàn)森林應(yīng)有的地位和作用。森林只位于“目標7：確保環(huán)境的可持續(xù)能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。
隨著MDG于今年9月到期，聯(lián)合國在2011年開始著手草擬取代MDG的2015年后發(fā)展議程。2012年舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會“里約+20峰會”又決定制定一個“可持續(xù)發(fā)展目標”（SDG）。SDG致力于將2015年后發(fā)展議程的焦點由人類發(fā)展拓展至強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三位一體的可持續(xù)發(fā)展；將2015年后發(fā)展議程的目標范圍由發(fā)展中國家擴大至所有國家，形成所謂普遍性的發(fā)展議程。2014年7月負責(zé)草擬SDG的“開放工作組”向聯(lián)大提出了17項目標及其具體指標，并在今年9月25日獲聯(lián)合國峰會通過。相比MDG，森林問題在2015后全球發(fā)展議程中的地位在這次會議中得到大幅提升。在全球可持續(xù)發(fā)展目標中，森林與生物多樣性、荒漠化等問題共同成為陸地生態(tài)系統(tǒng)保護目標。另外，在其他目標中，比如氣候變化、水資源、減貧等目標中，都有涉林表述，國際社會對森林的影響和作用的認識有了質(zhì)的跨越，森林問題已經(jīng)融入全球可持續(xù)發(fā)展的各大議題。
《決議》高度贊賞了聯(lián)大可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組在其提議的可持續(xù)發(fā)展目標中，肯定了森林及森林可持續(xù)經(jīng)營的價值，并強調(diào)森林可以為實現(xiàn)2015年后發(fā)展議程、消除貧困、促進人類社會可持續(xù)發(fā)展目標作出更大貢獻?！稕Q議》強調(diào)了應(yīng)確保國際森林安排與2015年后發(fā)展議程和多邊涉林協(xié)議之間的協(xié)調(diào)和一致性。UNFF應(yīng)成為執(zhí)行、協(xié)調(diào)和評估2015年后發(fā)展議程涉林目標的工作機制，向可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇報告工作進展，在其戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮其在2015年后發(fā)展議程執(zhí)行中的作用和貢獻。
其他國際森林安排
《決議》強調(diào)，要加強森林可持續(xù)經(jīng)營的監(jiān)督、評估和報告機制，進一步簡化和協(xié)調(diào)報告形式，邀請成員國開展監(jiān)督、評估工作?！稕Q議》還重申了區(qū)域和次區(qū)域參與、主要群體和其他利益攸關(guān)方參與的重要性，強調(diào)進一步開拓參與方式，促進以上各方對UNFF和國際森林安排的貢獻。
《決議》決定UNFF應(yīng)該制定2017年-2030年間戰(zhàn)略規(guī)劃，并與國際森林安排的目標相一致；決定2024年開展國際森林安排有效性中期評估，可考慮達成有法律約束力的森林公約、設(shè)立自愿性全球森林基金等選項，在2030年開展最終評估；呼吁包括金融機構(gòu)和其他有能力機構(gòu)在內(nèi)的捐助國政府和國際組織向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相關(guān)工作。
中國——展示大國外交風(fēng)范 體現(xiàn)發(fā)展中國家意志
UNFF第十一屆會議上，中國代表團本著尊重歷史、重視現(xiàn)實、協(xié)商包容、合作共贏的原則，充分認識多邊談判的復(fù)雜性，采取主動姿態(tài)，積極與各方代表深度溝通，加深理解，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的。中國國家林業(yè)局副局長張永利在部長級會議中闡明了中方關(guān)于2015年后國際森林安排的國家立場，得到各方的高度評價。中方代表在論壇談判中展示了大國外交風(fēng)范，談判結(jié)果充分體現(xiàn)了中國以及大多數(shù)發(fā)展中國家的意志。
2014年10月，中國、奧地利、加拿大、芬蘭、德國、瑞士和美國共同在北京成功舉辦“2015年后國際森林安排研討會”暨聯(lián)合國森林論壇國家倡議會議。這次會議搭建了國際交流平臺，讓各國代表充分發(fā)表各自的主張，讓不同觀點在互動中逐漸交融，達到了彌合分歧、凝聚共識的目的，為UNFF第十一屆會議構(gòu)建全球森林治理體系政府間談判奠定了良好基礎(chǔ)。
《決議》高度評價了中國主辦的聯(lián)合國森林論壇國家倡議會議，贊賞各國、國際組織和其他利益攸關(guān)方在推動國際森林安排進程中作出的貢獻；明確表示，這些努力為推動國際森林安排進程發(fā)揮了重要作用。
中國政府高度重視UNFF第十一屆會議，派出了由外交部和國家林業(yè)局組成的中國代表團。代表團出發(fā)前準備充分，制定了談判對案，在兩周的談判中，代表團夜以繼日，克服各種困難，協(xié)調(diào)各方立場。中國代表的發(fā)言和核心關(guān)切在《決議》中得到了充分的體現(xiàn)，中國林業(yè)的國際影響力得到有效提升。
國家林業(yè)局對外合作項目中心常務(wù)副主任吳志民被推選為主席團副主席，這是中國人第一次擔(dān)任UNFF主席團副主席一職，彰顯了中國林業(yè)國際影響力的提升。
論壇之所以能最終通過具有里程碑意義的成果文件，主要是由于國際社會有共同的政治意愿，聯(lián)合國成員國不希望維持現(xiàn)狀，都有求變的共同目標，致力于推進國際森林安排進程。但是，各國在如何實現(xiàn)目標上存在巨大分歧。中國充分發(fā)揮新興國家影響力，通過不同渠道，積極與各方交流溝通，多方斡旋，在談判中發(fā)揮了建設(shè)性作用。
過去20年，中國在UNFF這一平臺上實現(xiàn)了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當(dāng)事者“參與談”，再到作為引領(lǐng)者“主動推”的角色轉(zhuǎn)變。如今，中國已經(jīng)成為國際森林問題談判中不可或缺的重要力量。
