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70年來(lái)，在沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)參照的背景下，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制上經(jīng)歷了多輪收放的反復(fù)，從最初高度集中的分行業(yè)管理到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局再到如今的國(guó)務(wù)院國(guó)資委，國(guó)有資產(chǎn)管理體制歷經(jīng)多次變革。
2019年7月26日，國(guó)資委黨委書(shū)記、主任郝鵬在地方國(guó)資委負(fù)責(zé)人座談會(huì)上提到，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之后，各級(jí)國(guó)資委作為特設(shè)機(jī)構(gòu)繼續(xù)保留在政府機(jī)構(gòu)序列中，說(shuō)明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制是充分肯定的。“我們必須要有充分的制度自信。”
實(shí)踐證明，國(guó)有資產(chǎn)管理體制是在自我革命中不斷進(jìn)步的，也必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展階段繼續(xù)完善。
“加快構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局、形成國(guó)資監(jiān)管一盤棋”，是新時(shí)代國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管進(jìn)一步自我完善的發(fā)展方向，這一選擇不僅具備法理依據(jù)，也有充分的實(shí)踐基礎(chǔ)，更符合由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變的新要求。也只有在“一盤棋”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，全民所有的國(guó)有資產(chǎn)配置效率才能更快提高，流失的風(fēng)險(xiǎn)才能更好地防范。
收放循環(huán)
新中國(guó)成立之初的國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制，一方面繼承了根據(jù)地、解放區(qū)對(duì)國(guó)企的管理特點(diǎn)，一方面又借鑒了蘇聯(lián)模式，初步形成了中央高度集中，地方管理為輔，并按行業(yè)和產(chǎn)品設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的管理體系。
期間，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，中央一度將大批國(guó)營(yíng)企業(yè)下放地方管理，此后又經(jīng)歷了收權(quán)、放權(quán)、再收權(quán)、再放權(quán)的多番輪回。
比如，1950年3月，中央實(shí)行了統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的新體制，將國(guó)營(yíng)企業(yè)分為三類：中央所屬企業(yè)、中央所屬委托地方代管企業(yè)、地方所屬企業(yè)。前兩類企業(yè)又稱“國(guó)營(yíng)企業(yè)”，后兩類企業(yè)又稱“地方國(guó)營(yíng)企業(yè)”。
70年來(lái)，包括中國(guó)一重在內(nèi)的大批國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)限經(jīng)歷了多次調(diào)整、收放。圖為今年國(guó)慶前夕中國(guó)一重干部職工在慶祝新中國(guó)成立70周年。
無(wú)論中央還是地方，當(dāng)時(shí)都是通過(guò)職能部門進(jìn)行條塊式管理，管理范圍覆蓋了企業(yè)從擬定生產(chǎn)計(jì)劃、原料供應(yīng)，直到產(chǎn)品銷售、財(cái)務(wù)預(yù)算等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的所有環(huán)節(jié)。比如，當(dāng)時(shí)重工業(yè)部不僅管理著生產(chǎn)計(jì)劃、干部培養(yǎng)、運(yùn)輸，還直接管理員工的保健等事宜。
1958年，為了調(diào)動(dòng)地方積極性，中央將大批直接管理企業(yè)下放給地方。各地方政府也搞了層層下放。比如，原屬工業(yè)部管理的佳電股份，1958年下放地方，受黑龍江省工業(yè)廳管轄，屬佳木斯市機(jī)械工業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)。
在大躍進(jìn)的背景下，相關(guān)企業(yè)很快出現(xiàn)了各自為政、層層加碼、計(jì)劃失控的現(xiàn)象。
1961年，國(guó)家開(kāi)始調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏，又將下放企業(yè)及管理權(quán)限收回，并提出了“全國(guó)一盤棋、上下一本帳”的方針，使基本建設(shè)規(guī)模與當(dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)力、物力基本相適應(yīng)，取得了明顯的成效。
對(duì)此，中國(guó)社科院研究員劇錦文表示，這時(shí)施行的集中統(tǒng)一的管理體制，并不是中華人民共和國(guó)成立初期和“一五”時(shí)期集中體制的簡(jiǎn)單重復(fù)。“它強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持了原有的合理制度，有的根據(jù)需要加強(qiáng)了集中統(tǒng)一，并進(jìn)行了改進(jìn)和補(bǔ)充，有效地保證了國(guó)家有限資金用于發(fā)展和充實(shí)薄弱環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整。”
然而，權(quán)利上收之后，過(guò)去那種“多頭管理”、“一管就死”的弊病又出現(xiàn)了。對(duì)此，劉少奇在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)工交工作會(huì)議上提出，“超脫一點(diǎn)，就有全局觀點(diǎn)了。黨和政府不是不管，是怎樣管的問(wèn)題。管計(jì)劃、平衡、仲裁、監(jiān)督、思想政治工作。生產(chǎn)由公司、工廠去經(jīng)營(yíng)。”
為了貫徹這一理念，當(dāng)時(shí)提出要用托拉斯這種經(jīng)濟(jì)組織代替行政組織來(lái)管理經(jīng)濟(jì)。劇錦文認(rèn)為，托拉斯試辦的時(shí)間雖然不長(zhǎng)，但卻收到了較好的經(jīng)濟(jì)效果。
比如，1964年8月，中國(guó)煙草工業(yè)公司正式列入托拉斯，對(duì)全部卷煙工業(yè)企業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)煙葉的收購(gòu)、復(fù)烤、分配和調(diào)撥。1964年，公司勞動(dòng)生產(chǎn)率比上一年提高42.4%，卷煙的加工費(fèi)用降低了21%。
此后，國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)再次下放。比如，1972年，原歸一機(jī)部領(lǐng)導(dǎo)的西電公司及所屬?gòu)S、所、職工醫(yī)院下放給陜西省領(lǐng)導(dǎo)、管理。次年，陜西省又將其交由西安市委工業(yè)辦公室管理。
由于責(zé)權(quán)利體系不完備，常常是一收就死、一放就亂。更關(guān)鍵的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，權(quán)限高度集中在政府手中的管理模式導(dǎo)致了生產(chǎn)效率非常低下。
原國(guó)家體改委副主任高尚全曾舉例說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沈陽(yáng)有兩座廠相鄰，一家生產(chǎn)銅，一家生產(chǎn)變壓器。變壓器廠需要銅，但卻不能從隔壁拿，要向一機(jī)部打報(bào)告。同樣的，冶煉廠的銅去向何處，要由冶金部說(shuō)了算。“一進(jìn)一出，不僅耽誤的時(shí)間長(zhǎng)，還白白浪費(fèi)了那么多人力物力。”
九龍治水
改革開(kāi)放后，政企關(guān)系的調(diào)整，開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在中央與地方之間的“ 收”與“ 放”，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)在政府與企業(yè)之間的“收”與“放”。
國(guó)家也開(kāi)始嘗試將國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理職能從政府的行政職能和一般經(jīng)濟(jì)管理職能中分離出來(lái)，一批原來(lái)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能的政府部門開(kāi)始變身為國(guó)有企業(yè)。
比如，1980 年，中國(guó)民航開(kāi)啟了一系列管理制度上的改革。1980 年10月，中國(guó)航空器材公司在民航總局航材處的基礎(chǔ)上成立，這是中國(guó)民航系統(tǒng)成立的第一家公司。
1989年7月1日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，鐵道部撤銷基本建設(shè)總局，正式成立中國(guó)鐵路工程總公司，即今天的中國(guó)中鐵。
但是，當(dāng)時(shí)很多“翻牌公司”仍然擁有原部門的管理權(quán)限，多頭管理導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題仍未解決。因此，中央意識(shí)到，要使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。
1988年1月，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定建立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局。劇錦文將此稱為“新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的起點(diǎn)。”
資料顯示，作為我國(guó)最早的國(guó)有資產(chǎn)專職管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局代表國(guó)家行使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資和收益權(quán)以及資產(chǎn)處置權(quán)。
這些職能跟當(dāng)前國(guó)資委的職能頗有相似之處。但是，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有資產(chǎn)管理局雖然承擔(dān)著制定監(jiān)管政策的職能，卻沒(méi)有使其政策落實(shí)的制度基礎(chǔ)。事實(shí)上仍然是由多個(gè)行政部門分割行使了其所承擔(dān)的出資人職能。
1994年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局改為財(cái)政部管理，不再列入國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)序列，事實(shí)上宣告了這一模式的失敗。
在此前后，一些地方政府也在探索國(guó)資管理體制上邁出了新的步伐。
1987年，深圳成立了全國(guó)第一家專門性的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——投資管理公司，負(fù)責(zé)管理市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，在全國(guó)率先探索建立出資人制度。1996年，為了應(yīng)對(duì)市屬國(guó)企數(shù)量不斷增加的局面，深圳新增加了市建設(shè)投資控股公司和市商貿(mào)投資控股公司，在全國(guó)最早形成了“市國(guó)資委（國(guó)資辦）——3家市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——國(guó)有資本投資企業(yè)”三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在全國(guó)產(chǎn)生很大反響。
與此相似，上海也形成了“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有資產(chǎn)管理公司——國(guó)有企業(yè)”的三級(jí)管理格局。與深圳市不同，上海市實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”。
此外，國(guó)資監(jiān)管還涌現(xiàn)出了武漢模式、遼寧模式、吉林模式等。
劇錦文表示，這些探索盡管還帶有行政化改革的痕跡，但也為依法建立我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以及國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
在此過(guò)程中，國(guó)家的投融資體制也進(jìn)行了多方探索、改革。
1988年7月，國(guó)務(wù)院決定成立六大專業(yè)投資公司。把這些領(lǐng)域基本建設(shè)投資的職能，全收到這六個(gè)公司里來(lái)投資管理運(yùn)營(yíng)。當(dāng)時(shí)，六大公司投資建設(shè)了很多國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的重大項(xiàng)目。比如20世紀(jì)中國(guó)建成的最大水電站——二灘水電站。1994年，六大公司被重組撤并。債權(quán)債務(wù)項(xiàng)目劃給國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，股權(quán)投資項(xiàng)目成立國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司。國(guó)務(wù)院明確指出，國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司是一個(gè)政策性投資機(jī)構(gòu)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起導(dǎo)向的作用，扮演“拾遺補(bǔ)缺”的角色，同時(shí)要做到政策性和效益性統(tǒng)一。這成為中國(guó)后來(lái)向管資本轉(zhuǎn)變，組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的最早探索。
1998年3月，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局被正式撤銷。1998年7月，中共中央大型企業(yè)工委正式成立。這是一個(gè)規(guī)格遠(yuǎn)高于國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的機(jī)構(gòu)，由時(shí)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理吳邦國(guó)擔(dān)任中央大型企業(yè)工委書(shū)記。1998年6月，中央還批準(zhǔn)成立了中央金融工委。
僅僅一年后，也就是1999年底，中央就決定撤銷中央大型企業(yè)工作委員會(huì)，成立中共中央企業(yè)工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱中央企業(yè)工委)。
無(wú)論是大型企業(yè)工委，中央企業(yè)工委還是中央金融工委，都更加偏重于企業(yè)黨建工作，以及相關(guān)企業(yè)的干部管理工作。按照政企分開(kāi)原則，并不干涉企業(yè)的具體業(yè)務(wù)，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理也著墨甚少。
因此，這一時(shí)期，國(guó)有企業(yè)的管理依舊是權(quán)責(zé)不清、多頭干預(yù)，這種管理格局被形象地稱為“九龍治水”。
比如當(dāng)時(shí)的中國(guó)重汽，一把手是中組部管理，二把手是原人事部管理，三把手到七把手是原機(jī)械工業(yè)部管理；基本建設(shè)是原國(guó)家計(jì)委管，技術(shù)改造是原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管，原機(jī)械工業(yè)部作為主管部門管得更多一點(diǎn)；管資產(chǎn)的是財(cái)政部，收入分配則由勞動(dòng)部管。
“這樣一個(gè)體制是兩層責(zé)任都說(shuō)不清楚，即企業(yè)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任說(shuō)不清楚，政府的管理責(zé)任說(shuō)不清楚。所以最后重汽垮了，卻找不到責(zé)任者，也找不到責(zé)任機(jī)構(gòu)。”國(guó)資委原副主任邵寧說(shuō)。
不僅如此，“九龍治水”格局下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者則缺乏有效的激勵(lì)和約束，以至于不少國(guó)有企業(yè)管理混亂、肆意擴(kuò)張，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，加之民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的沖擊，使得當(dāng)時(shí)的國(guó)有企業(yè)陷入了前所未有的困境之中。
為了九龍治水的各項(xiàng)隱患，1998年，冶金、機(jī)械等9個(gè)專業(yè)部委被改組為國(guó)家局，其后又被撤銷，隨即引發(fā)了一場(chǎng)專業(yè)部委改組潮和壟斷國(guó)企拆分潮。
比如，1997年，負(fù)責(zé)跨地區(qū)送電和電網(wǎng)管理工作的國(guó)家電力公司組建，電力業(yè)務(wù)管理權(quán)限由經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委共同負(fù)責(zé)。2002年，為進(jìn)一步激發(fā)發(fā)電公司的積極性，國(guó)家電力公司拆分為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，以及中國(guó)華能、中國(guó)華電等五大發(fā)電公司，以及葛洲壩等四家輔業(yè)公司。
對(duì)于這一改革，中國(guó)能建董事長(zhǎng)汪建平認(rèn)為，“這從根本上改變了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問(wèn)題，形成電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。”到2018年底，全國(guó)電力總裝機(jī)容量達(dá)到約19億千瓦，年發(fā)電量接近7萬(wàn)億千瓦時(shí)，分別是1978年的33倍和27倍，徹底改變了我國(guó)長(zhǎng)期電力不足的局面。
同時(shí)，電信行業(yè)也實(shí)施了政企分離，中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通等通訊運(yùn)營(yíng)商相繼成立，此后又經(jīng)歷了多輪重組，通訊行業(yè)三足鼎立的激烈競(jìng)爭(zhēng)格局由此形成。
1999年，為引入競(jìng)爭(zhēng)，軍工行業(yè)也掀起了一場(chǎng)拆分浪潮。原來(lái)負(fù)責(zé)海、陸、空、天、核五個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)“一分為二”，變成了10家軍工央企。其后，中國(guó)電科成立。
70年來(lái)，我國(guó)軍工行業(yè)經(jīng)歷了多次分合調(diào)整。以中核集團(tuán)為例，從核工業(yè)部到總公司，再到分成兩家，再到合為一體，始終是為了更好地調(diào)動(dòng)各方資源，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。圖為全球首堆華龍一號(hào)建設(shè)場(chǎng)景。
當(dāng)然，時(shí)移世易，分久則合，不久，一航、二航合并為航空工業(yè)，2016年又從中拆分出了中國(guó)航發(fā)。2018年，中核集團(tuán)、中國(guó)核建分久而合。2019年，中船工業(yè)、中船重工也正式合并。
國(guó)資委研究中心研究員許保利認(rèn)為，從國(guó)資監(jiān)管的思路來(lái)說(shuō)，推進(jìn)中央企業(yè)重組，一類是上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系緊密的企業(yè)，如神華和國(guó)電；一類是同領(lǐng)域的大企業(yè)，如南車和北車。“無(wú)論哪一種，其目的都是致力于提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，幫助中國(guó)企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)。”
成立國(guó)資委
2002年，黨的十六大報(bào)告指出，要建立中央和地方分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)、享有所有者權(quán)益、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。
2003年3月10日，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)設(shè)立國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。國(guó)資委的職能，俗稱為管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。
國(guó)資委剛成立時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求國(guó)資委不要既當(dāng)“婆婆”，又當(dāng)“老板”，國(guó)資委要當(dāng)一個(gè)好“老板”。
為了做一個(gè)好“老板”，國(guó)資委組建不久，就開(kāi)始力推以建立規(guī)范化董事會(huì)為標(biāo)志的現(xiàn)代企業(yè)制度。同時(shí)，建立了針對(duì)企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核制度，使得中央企業(yè)圍繞進(jìn)入行業(yè)前三、世界一流等目標(biāo)不斷奮進(jìn)。
國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，各級(jí)國(guó)資委相繼組建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有314個(gè)市（地）設(shè)置了獨(dú)立的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，占比70%。
當(dāng)前，各級(jí)國(guó)資委已完成了對(duì)所屬國(guó)企的功能界定和分類，為精準(zhǔn)監(jiān)管、科學(xué)考核奠定了良好基礎(chǔ)。
事實(shí)證明，國(guó)資委在推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)的過(guò)程中，確實(shí)發(fā)揮了極其重要的作用：2003-2018年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額分別增長(zhǎng)了6倍、5.5倍、4.7倍。2006-2018年，國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)企業(yè)資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額分別增長(zhǎng)了6.9倍、3.2倍、2.3倍。進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)企業(yè)從2003年的6家增加到2019年的76家。
以上數(shù)據(jù)，充分證明了黨的十六大確定的改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一系列重大原則是正確的。
但是，圍繞國(guó)資監(jiān)管模式的爭(zhēng)論并未平息。
首先是關(guān)于國(guó)資委監(jiān)管范圍的。我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)共分為經(jīng)營(yíng)性、金融類、行政類、自然資源類等四大類。但國(guó)務(wù)院國(guó)資委目前監(jiān)管的企業(yè)，僅僅是中央層面經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的一部分，尚有其他部委管理的數(shù)千家經(jīng)營(yíng)性企業(yè)游離在統(tǒng)一監(jiān)管范圍之外。
2009年5月1日，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(下稱“《國(guó)資法》”)正式出臺(tái)。《國(guó)資法》規(guī)定，國(guó)資委代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。但同時(shí)還規(guī)定，根據(jù)需要，還可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。
正因如此，多年來(lái)，組建金融國(guó)資委、文化國(guó)資委、教育國(guó)資委的呼聲一直不斷。中央層面也好，各省市也好，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管進(jìn)程面臨著很大阻力。
對(duì)此，深圳國(guó)資委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在接受《國(guó)資報(bào)告》記者采訪時(shí)表示，國(guó)有資產(chǎn)分散在各部委辦局，導(dǎo)致的直接后果就是資產(chǎn)閑置、效率低下，更談不上協(xié)同發(fā)展，而且很容易形成各自的小金庫(kù)、自留地，容易滋生腐敗。
再比如，中國(guó)政法大學(xué)教授劉紀(jì)鵬在公開(kāi)場(chǎng)合多次提到兩個(gè)觀點(diǎn)，一是無(wú)論從產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的趨勢(shì)看，還是從金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、投資實(shí)體企業(yè)的特點(diǎn)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本都無(wú)法嚴(yán)格分開(kāi)。二是“財(cái)政部作為公共管理部門，卻去履行金融國(guó)有資本出資人的職責(zé)，在體制上不順。”
對(duì)于國(guó)資委的具體定位和職責(zé)，各界也有不同觀點(diǎn)。
有人認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)該是一個(gè)干干凈凈的出資人代表。有人認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)演變?yōu)閷Ｋ颈O(jiān)管職能的“中國(guó)企監(jiān)會(huì)”，出資人職責(zé)則應(yīng)由兩類公司承擔(dān)，各級(jí)政府亦可形成獨(dú)立出資主體，最終形成在統(tǒng)一監(jiān)管背景下多元出資人并存的市場(chǎng)環(huán)境。
劉紀(jì)鵬表示，中國(guó)龐大的國(guó)有資本和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇，決定了不能沒(méi)有國(guó)資委這樣一個(gè)對(duì)國(guó)有資本實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的部門。“然而，近幾年更多地是強(qiáng)調(diào)其對(duì)所屬企業(yè)的出資人地位，淡化了全國(guó)一盤棋背景下統(tǒng)一規(guī)劃布局的監(jiān)管者身份。”
正因?yàn)槿绱耍?015年10月25日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》指出，“現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全，國(guó)有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問(wèn)題在有些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，國(guó)有資本配置效率不高等問(wèn)題亟待解決。”
管資本時(shí)代的國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”
黨的十八大以來(lái)開(kāi)始的新一輪國(guó)企改革，一項(xiàng)很重要的內(nèi)容，就是明確了國(guó)資監(jiān)管部門要由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。
何為管資本？國(guó)務(wù)院國(guó)資委秘書(shū)長(zhǎng)彭華崗認(rèn)為，管資本“總的原則就是要在強(qiáng)化監(jiān)管、防止流失的前提下，把更多的精力放在增強(qiáng)企業(yè)活力、激發(fā)企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)上來(lái)。”
多位專家認(rèn)為，從管資產(chǎn)到管資本，從做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)到做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，這是認(rèn)識(shí)上的一次重大飛躍，對(duì)推進(jìn)新一輪國(guó)企國(guó)資改革有著關(guān)鍵性的指引意義。
組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，成為管資本時(shí)代破局的重要一招。
2014年，國(guó)資委分三批在21家中央企業(yè)開(kāi)展了國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。30個(gè)省級(jí)國(guó)資委也改組組建了國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司76家。
“兩類公司上接體制，下接資本運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，覆蓋了國(guó)資國(guó)企多個(gè)方面的改革。可以說(shuō)既是深化國(guó)企改革的產(chǎn)物，也是進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革的重要抓手，對(duì)于深化國(guó)企改革至關(guān)重要”。中國(guó)國(guó)新公司董事長(zhǎng)周渝波表示，開(kāi)展好兩類公司試點(diǎn)，不僅有利于推動(dòng)各項(xiàng)改革舉措之間的相互銜接、相互促進(jìn)、同頻共振，而且對(duì)于改革全局具有重要的示范、突破和帶動(dòng)作用。
2016年初，中國(guó)國(guó)新被確定為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)之后，打造形成基金投資、金融服務(wù)、資產(chǎn)管理、股權(quán)運(yùn)作、境外投資和央企專職外部董事服務(wù)保障“5+1”業(yè)務(wù)格局，為打造一流的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，起到了引領(lǐng)示范作用。
同樣是試點(diǎn)，國(guó)投則交出了“四試一加強(qiáng)”（試方向、試機(jī)制、試管理、試監(jiān)督和強(qiáng)黨建）的改革答卷，解答了國(guó)有資本投資公司干什么、怎么干、怎么管理、如何監(jiān)督和保駕護(hù)航、強(qiáng)根鑄魂的問(wèn)題。
為了適應(yīng)管資本的新要求，國(guó)資委堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，積極推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，目前已出臺(tái)職能轉(zhuǎn)變方案，取消、下放、授權(quán)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，制訂印發(fā)出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，明確36項(xiàng)權(quán)責(zé)事項(xiàng)，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界進(jìn)一步明晰。落實(shí)改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案，印發(fā)授權(quán)放權(quán)清單（2019年版），分4大類、授權(quán)放權(quán)35項(xiàng)，賦予企業(yè)更多自主權(quán)。各地國(guó)資委累計(jì)取消、下放監(jiān)管事項(xiàng)670項(xiàng)。
2019年4月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，依法確立國(guó)企的市場(chǎng)主體地位，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)。
向下授權(quán)的同時(shí)，國(guó)資委打造了發(fā)現(xiàn)、移送、查處、整改的監(jiān)督工作閉環(huán)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。目前已加快建設(shè)國(guó)資國(guó)企實(shí)時(shí)在線監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了中央企業(yè)大額資金動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，累計(jì)向中央企業(yè)委派39名總會(huì)計(jì)師，全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作，逐步形成協(xié)同高效的監(jiān)督機(jī)制。
不過(guò)，在此過(guò)程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，管資本時(shí)代，就要徹底改革現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制,建立國(guó)資監(jiān)管“三層架構(gòu)”,由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行政府層面出資人職責(zé),作為國(guó)資委與企業(yè)之間的“隔離層”和“防火墻”,把國(guó)資委改造成專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。
但是，國(guó)資委權(quán)威人士表示以兩類公司取代國(guó)資委的出資人定位，實(shí)際是對(duì)現(xiàn)行體制的否定，是另起爐灶、推倒重來(lái)，不符合完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本要求。同時(shí)，這種觀點(diǎn)只強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管越位、錯(cuò)位和管得過(guò)多過(guò)細(xì)問(wèn)題，而忽視了監(jiān)管缺位和不到位問(wèn)題，也不符合國(guó)資監(jiān)管工作實(shí)際。
對(duì)此，國(guó)資委黨委書(shū)記、主任郝鵬在2019年7月召開(kāi)的地方國(guó)資委負(fù)責(zé)人座談會(huì)上提出，要堅(jiān)持完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加快構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局、形成國(guó)資監(jiān)管一盤棋，堅(jiān)定不移搞好國(guó)有企業(yè)、發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，持續(xù)夯實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。
應(yīng)該說(shuō)，推行國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”，已經(jīng)有一定的試行經(jīng)驗(yàn)。
比如，福建省國(guó)資委2018年專門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)設(shè)區(qū)市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出進(jìn)一步落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系、夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、深化國(guó)有企業(yè)改革等目標(biāo)任務(wù)，要求建立健全上下協(xié)調(diào)、規(guī)范有序、全面覆蓋的工作體系。
國(guó)資委政策法規(guī)局負(fù)責(zé)同志在接受《國(guó)資報(bào)告》采訪時(shí)表示，總的來(lái)看，地方在推進(jìn)全省國(guó)資監(jiān)管一盤棋方面的探索實(shí)踐，發(fā)揮了較好的示范帶頭作用。
推行國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”，有著明晰的法律依據(jù)。
《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、國(guó)資委“三定”以及國(guó)務(wù)院辦公廳2017年轉(zhuǎn)發(fā)的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》明確，“國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表國(guó)務(wù)院依法履行出資人職責(zé)，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”。
因此，郝鵬表示，國(guó)務(wù)院國(guó)資委僅僅強(qiáng)調(diào)自己是“中央企業(yè)出資人代表機(jī)構(gòu)”是不夠的，不利于全面履行好黨中央、國(guó)務(wù)院賦予的職責(zé)使命，也不利于落實(shí)“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的要求。
推行國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”，有著現(xiàn)實(shí)迫切性。
正如前文所說(shuō)，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，仍有大量國(guó)有資產(chǎn)分散在多個(gè)部門管理，導(dǎo)致政出多門、資源配置效率低下；再比如各級(jí)國(guó)資委在“國(guó)家統(tǒng)一所有”和“分級(jí)代表”關(guān)系的把握上，有時(shí)過(guò)于強(qiáng)調(diào)“分級(jí)代表”，對(duì)面上共性問(wèn)題統(tǒng)籌研究不夠。
《國(guó)資報(bào)告》此前的調(diào)查顯示，在一些地方，有的已經(jīng)交由國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)，再次回歸政府部門實(shí)施行政化管理。
郝鵬表示，解決這些問(wèn)題，僅僅依靠國(guó)務(wù)院國(guó)資委或者某幾個(gè)地方國(guó)資委的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要發(fā)揮全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)的整體力量，共同提出解決問(wèn)題的思路和辦法，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制更加完善，更加符合國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的需要。
推行國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”，也符合管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本的新形勢(shì)。
管企業(yè)與管資本的主要區(qū)別在于，管企業(yè)聚焦微觀主體，側(cè)重于監(jiān)管單個(gè)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。管資本著眼于價(jià)值形態(tài)，既關(guān)注一個(gè)企業(yè)的資本，又關(guān)注資本的整體性和流動(dòng)性，以更好地發(fā)揮國(guó)有資本的功能作用。
監(jiān)管對(duì)象發(fā)生變化，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須跳出原來(lái)習(xí)慣于直接監(jiān)管單個(gè)企業(yè)的傳統(tǒng)思維，按照管資本的要求，通過(guò)搭建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、設(shè)立基金等方式，加強(qiáng)資本整體運(yùn)作，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上促進(jìn)資本合理流動(dòng)、優(yōu)化配置，同時(shí)提高運(yùn)營(yíng)效率，放大資本功能，以更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更好實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。
在此背景下，構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局，形成國(guó)資監(jiān)管一盤棋，有利于從整體上搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步打破區(qū)域壁壘、行業(yè)壁壘，在更大范圍、更深層次推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)、優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和發(fā)展質(zhì)量的提高，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力。
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